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第三，以过错概念纳入行为违法之分析，将使得过错理论过于复杂。

因此，尽快激活要求机制是未来强化宪法审查制度的不二选择。于此应当补充，监察权也是一种重要的实体性权力，随着2018年监察委入宪，有必要修改《立法法》或以其他恰当方式将要求权赋予国家监察委员会，从而形成六类主体并存的局面。

在我国独特的政权组织形式中，全国人大及其常委会是最高国家权力机关及其常设机关，尤其是全国人大作为全国人民的代表机关具有至高无上的宪法地位。这种需求在实务中已经获得了部分地方法院的回应。国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人大直接产生，分别是行政、军事、审判和法律监督等各机构系统的最高机构，而省级人大常委会则是全国人大与地方人大的联络纽带。基于宪法和全国人大组织法，法工委作为常委会工作机构并不能行使包括法规审查在内的实质性人大职权。我国三类法规并列作为审查对象的背后则是复数立法主体。

刘国:释宪机制的影响因子及其中国构造，《中国法学》2016年第1期，第300页。342018年8月24日中纪委和国家监察委员会共同制定了首个监察法规，即《国家监察委员会特约监察员工作办法》。[18] 参见陈征：《民主原则与行政程序》，载《求是学刊》2011年第2期。

[3] 参见高丙中：《社会团体的合法化问题》，载《中国社会科学》2000年第2期。第49条规定：公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。然而这并不能否认上述关于行政活动合法化问题的理论同样可以在我国宪法中体现出来。然而在党政合并合署之后，新的机关必然在一定程度上继续发挥行政职能。

[9]该理论要求一切行政活动必须能够通过不间断的合法化链追溯至代议机关。[1]在本次改革中，除了纪委与监察委合署办公，基本上均涉及党的工作机关和行政机关的合并合署，因此本文的讨论仅针对党的工作机关与行政机关合并合署的问题。

[2] 关于法律和地方性法规是否适用于党的工作机关的争论可参见王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载《中国高校社会科学》2013年第2期。传统观点认为，党的机关不可以成为复议被申请人。与立法和预算相比，人大监督的质量更是不得被高估。[22] 除了立法，人大的预算权、监督权和重大事项决定权同样为代议机关控制行政权的重要手段，这些手段不得在党政合并合署改革后被弱化。

既然人大的工作在党的领导下展开，那么削弱了人民代表大会制度必然意味着动摇了党的领导。坚持中国共产党的领导与维护人民代表大会制度具有一致性。在财政活动方面，假设行政机关完全不作为，预算根本无法发挥约束效力。政府负责制是事务与内容合法化形式的另一重要手段。

这种公务员的委任制度表面上看完全符合人事与组织合法化的要求，但实际上各级行政人员的任免并不单纯取决于上级的意愿，而应依照法律规定的权限任免。在地方各级，根据宪法第101条、第104条、第107条和115条，人民代表大会分别选举并且有权罢免本级行政首长和副职领导人。

因此，功能与制度合法化不可或缺，只是在具体个案中不得片面强调这一合法化形式，而应同时考量另外两种合法化形式。综上所述，我国宪法的相关规定不仅在人大与政府各部门行政首长之间，而且在部门行政首长与各部门内的每一位行政人员之间均体现出合法化链的思想。

我国宪法第2条规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。笔者认为，为了维持新机关的事务与内容合法化水平，应当对党组工作条例的这一条款进行必要调整，从而使其符合宪法和法律的规定。与此不同，合署办公虽然意味着党政机关的办公地点相同，内部人员和机构接受统一领导，但党政双方仅一部分人员重合，并没有完全合为一体，双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立性，对外根据具体情况不同以两个不同机关的名义行使不同职权。根据宪法第67条第9项，全国人大常委会在全国人大闭会期间有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。可见，我国宪法在各级人大和同级政府各部门的行政首长之间创设了人事与组织合法化链。依照该法第38条：定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

然而我国宪法中的人民并不局限于全国人民。党组成员应当认真执行党组集体决定，勇于担当、敢于负责，切实履行职责。

例如依据宪法，对于国务院工作中的重大问题，总理拥有最终决策权，但这却与党组工作条例不符。照此，似乎不应强调制宪者是否确立了这项国家权力，进而绕开代议机关的控权去讨论，否则宪法民主原则对行政活动提出的合法化要求就可以在一定程度上通过宪法本身得到满足。

除了立法权，我国宪法第62条还赋予了全国人大审查和批准国民经济和社会发展……计划执行情况的报告、审查和批准国家……预算执行情况的报告等职权，并列举了重大事项决定权。而政府为其各部门承担责任的前提是各部门内部实行科层制，也就是说上级必须享有对下级进行细节调控（Detailsteuerung）的权力，[15]否则权力与责任将不对等。

换言之，党委和党的上级工作机关的领导和管辖不应对事务与内容合法化产生消极影响。该条第3款还规定：自治区、自治州、自治县设立自治机关。合并合署后的新机关继续严格遵守和执行国家法律不仅是宪法和党章的要求，而且完全是在坚持党的领导这一前提下维护人民代表大会制度的体现。[3] 宪法学领域中的合法性是指国家权力具有合法的、正当的来源并凭此获得承认的事实。

可见，人民通过上述控权手段赋予了人民代表大会民主合法性，人民的权力不会转变为人民代表的权力。合法化是显示和证明国家权力具有合法性的过程，合法性则是合法化证明的结果。

虽然中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，但其全体成员的整体仍然与人民具有不同的宪法结构。（1）在人大与政府各部门的行政首长之间 《中国共产党党内法规制定条例》2条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

依据我国宪法，虽然地方各级人民政府对本级人大负责并报告工作，且其人事与组织合法化来自本级人大，但其均须执行上级人大制定的法律和地方性法规。由此可见，在政府各部门内部，人事与组织合法化所发挥的作用有限。

在作为合法化客体的国家权力当中，行政权最为庞大和复杂。公民对行政行为的接受与否在很大程度上取决于这些行政行为的合法化水平。地方各级人民代表大会有权通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。虽然人民代表大会是人民行使国家权力的机关，但宪法的人民主权原则要求一切国家权力都要来源于人民。

与某些特定的职能、利益或事件相关群体的集合不能构成我国宪法中的人民。人民是国家权力的所有者，行使国家权力的机关是国家权力的占有者是代议制的普遍形式，有授权必有控权是代议制和合法化链理论的基本思想。

[12]人事与组织合法化要求从代议机关至每一位行政人员都分别可以找到一条不间断的人事与组织合法化链，这条链不得在中间被一个不具备或不充分具备合法性的组织、机构或个人切断。1.功能与制度合法化 正如上文所述，我国宪法第3条第3款明确设立了行政机关。

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。与此不同，国家法律则适用于规范国家权力的运行，依据合法化链理论，立法是事务与内容合法化中最为有效的手段，国家法律的合法性来源于代议机关的合法性，进而来源于人民。